Xác định vấn đề, nguyên nhân và mục tiêu trước khi chọn công trình hay mô hình.
Đỗ Đức Dũng
Trong những trao đổi về quy hoạch, có một câu hỏi đáng để suy nghĩ: “Sau quy hoạch có gì mới không?”. Người hỏi thường là lãnh đạo, hay rộng hơn, những người có vai trò quyết định việc tổ chức lập, xem xét và thực hiện quy hoạch. Trong cách hiểu mà tôi muốn bàn ở đây, “có gì mới” thường nghiêng về việc có thêm công trình nào, xây dựng ở đâu, quy mô ra sao.
Tôi hiểu mong muốn ấy. Một bản quy hoạch cần đưa ra định hướng và giải pháp cụ thể, có thể chuyển thành hành động. Công trình là thứ dễ nhìn thấy, dễ trình bày và dễ gắn với một kế hoạch đầu tư.
Nhưng nếu việc tìm kiếm công trình mới trở thành yêu cầu dẫn dắt ngay từ đầu, bài toán quy hoạch có thể bị thu hẹp trước khi chúng ta hiểu đầy đủ vấn đề. Khi đó, thay vì hỏi cần thay đổi điều gì và vì sao, người làm quy hoạch có thể dành phần lớn công sức để tìm chỗ đặt công trình, xác định quy mô, rồi bổ sung các lập luận chứng minh sự cần thiết.
Theo tôi, đây là một khuynh hướng cần được nhìn lại nghiêm túc. Nó liên quan đến cả cách giao nhiệm vụ, tổ chức nghiên cứu và đánh giá chất lượng quy hoạch.
Câu hỏi ban đầu định hướng những gì chúng ta sẽ nhìn thấy
Nếu bắt đầu bằng câu hỏi “Cần xây thêm hồ chứa nào? cống đập nào?”, chúng ta thường tập trung tìm vị trí, dung tích và khả năng cấp nước. Nếu bắt đầu bằng câu hỏi “Vì sao khu vực này thiếu nước vào mùa khô?”, phạm vi nghiên cứu sẽ rộng hơn.
Thiếu nước xảy ra ở đâu, vào thời điểm nào, đối với nhóm sử dụng nào? Thiếu do nguồn nước thực sự không đủ, do công trình xuống cấp, do khả năng chuyển nước hạn chế, do vận hành chưa phù hợp, hay do nhu cầu đã thay đổi? Có nơi thiếu nước về lượng, nhưng cũng có nơi nguồn nước còn đó mà chất lượng không đáp ứng yêu cầu sử dụng.
Những nguyên nhân khác nhau đòi hỏi các cách xử lý khác nhau. Xây thêm hồ có thể cần thiết, nhưng phải được xem xét trong quan hệ với sửa chữa hệ thống, điều chỉnh vận hành, giảm thất thoát, quản lý nhu cầu và bảo vệ chất lượng nước.
Câu hỏi ban đầu còn quyết định chúng ta thu thập dữ liệu gì, sử dụng công cụ nào và lấy tiêu chí nào để đánh giá kết quả. Nếu câu hỏi đã mặc định một giải pháp, ngay cả một khối lượng khảo sát và tính toán lớn cũng có thể chỉ làm rõ một phần của bài toán.
Phải phân biệt hiện tượng, nguyên nhân và vấn đề cần giải quyết
“Ngập nhiều”, “thiếu nước”, “xâm nhập mặn” là những biểu hiện quan trọng, nhưng còn quá rộng để trở thành một bài toán quy hoạch cụ thể.
Một vấn đề cần được mô tả đủ rõ: xảy ra ở đâu, khi nào, mức độ thế nào, ảnh hưởng đến ai, đã thay đổi ra sao và bằng chứng nào cho thấy cần can thiệp. Chúng ta cũng cần phân biệt khó khăn hiện tại với rủi ro dự kiến trong tương lai.
Lấy ngập đô thị làm ví dụ minh họa. Cùng là nước đọng trên đường, nhưng có thể liên quan đến năng lực thoát nước tại chỗ, mực nước cao ở nơi tiếp nhận, mất không gian trữ nước, thay đổi cao độ hoặc sự phối hợp vận hành. Muốn xác định vai trò của từng yếu tố phải có số liệu, khảo sát và phân tích phù hợp.
Nếu vội kết luận ngập do cống nhỏ, chúng ta có thể bỏ qua điều kiện tiêu thoát ở hạ lưu. Nếu chỉ nhìn một điểm ngập, chúng ta có thể chưa thấy quan hệ với cả hệ thống. Một giải pháp làm giảm ngập tại nơi này cũng cần được kiểm tra xem có làm tăng bất lợi ở nơi khác hay không.
Tôi cho rằng người làm quy hoạch cần sẵn sàng nói rõ điều gì đã có bằng chứng, điều gì mới là giả thiết và điều gì cần nghiên cứu thêm. Sự thận trọng ấy giúp lựa chọn đúng phần việc cần làm tiếp.
Mục tiêu phải nói rõ sự thay đổi mong muốn
Một nhầm lẫn dễ gặp là đưa tên giải pháp vào mục tiêu. “Xây dựng thêm hồ chứa”, “nâng cấp tuyến kênh” hay “xây dựng mô hình hiện đại” mô tả những việc dự kiến làm. Chúng chưa nói đầy đủ lợi ích mà quy hoạch cần đem lại.
Với cấp nước, mục tiêu cần làm rõ mức độ đáp ứng, độ tin cậy, thời kỳ phục vụ và đối tượng ưu tiên. Với chống ngập, cần xác định phạm vi, mức giảm độ sâu hoặc thời gian ngập, điều kiện xét đến và rủi ro còn lại. Với vận hành hồ, cần nhìn rõ yêu cầu cấp nước, phát điện, phòng chống lũ và bảo vệ môi trường trong quan hệ với nhau.
Chỉ tiêu cụ thể phải được xây dựng từ dữ liệu, yêu cầu quản lý và khả năng thực hiện. Đặt một tỷ lệ đẹp trong báo cáo mà thiếu căn cứ sẽ làm cho việc đánh giá sau này trở nên hình thức.
Cách tiếp cận này phù hợp với nguyên tắc quản trị nước của OECD: xác định mục tiêu rõ, tổ chức thực hiện và đánh giá mức độ đạt mục tiêu; đồng thời xem xét hiệu quả sử dụng nguồn lực và sự tham gia của các bên liên quan.
Một công trình hoàn thành là một kết quả đầu tư. Nguồn nước được cung cấp tin cậy hơn, thiệt hại giảm đi hay hệ thống vận hành hiệu quả hơn là những kết quả mà chúng ta cần tiếp tục theo dõi. Giữa hai điều ấy phải có một lập luận đủ rõ.
Mở rộng phương án trước khi lựa chọn
Khi đã hiểu vấn đề và mục tiêu, người làm quy hoạch cần xem xét các nhóm giải pháp phù hợp: khai thác tốt hơn hệ thống hiện có; sửa chữa, nâng cấp; thay đổi vận hành; quản lý nhu cầu; bảo vệ không gian và nguồn nước; đầu tư công trình mới; hoặc phối hợp nhiều biện pháp.
Báo cáo của Ngân hàng Thế giới về trữ nước đề xuất cách tiếp cận xuất phát từ vấn đề và nhìn trên toàn hệ thống. Các lựa chọn bao gồm cải thiện vận hành, phục hồi công trình hiện có, phát triển trữ nước tự nhiên và nhân tạo, quản lý nhu cầu và cải thiện thể chế.
Điều cần rút ra là mỗi công trình mới phải được đặt trong một tập hợp lựa chọn và được giải thích bằng hiệu quả giải quyết vấn đề.
Nếu năng lực hiện có vẫn không đáp ứng mục tiêu sau khi đã xem xét các biện pháp cải thiện hợp lý, công trình mới có thể là lựa chọn cần thiết. Ngược lại, một điều chỉnh vận hành hay nâng cấp có thể đem lại lợi ích đáng kể với nguồn lực phù hợp hơn. Mỗi kết luận đều cần chứng cứ.
Một phương án quan trọng để đối chiếu là diễn biến dự kiến nếu tiếp tục cách quản lý hiện tại, tính đến bảo trì thường xuyên và những đầu tư đã cam kết. Phương án tham chiếu này cũng phải xét thay đổi về nhu cầu, công trình và điều kiện tự nhiên trong tương lai.
Hướng dẫn thẩm định của Chính phủ Anh, Green Book, đặt việc làm rõ lý do can thiệp và mục tiêu trước quá trình xây dựng, so sánh phương án; đồng thời sử dụng phương án tiếp tục hiện trạng làm mốc đối chiếu. Đây là một tham khảo phương pháp hữu ích.
Khi so sánh, cần xem cả chi phí đầu tư, vận hành, bảo trì, tác động môi trường, khả năng thực hiện và cách phân bố lợi ích, bất lợi. Một phương án thuận lợi cho một địa phương hoặc nhóm sử dụng nước chưa chắc đã tốt cho toàn lưu vực.
Mô hình phải phục vụ câu hỏi nghiên cứu
Đối với người làm kỹ thuật, sự hấp dẫn của công cụ mới rất lớn. Mô hình có nhiều chức năng, bản đồ đẹp, kết quả chi tiết và khả năng tính nhanh dễ tạo cảm giác rằng bài toán đã được giải quyết ở mức cao.
Nhưng trước khi chọn công cụ, chúng ta cần biết quyết định nào đang cần được hỗ trợ.
Muốn đánh giá thiếu nước theo mùa, cần hiểu nguồn, nhu cầu và quy tắc vận hành. Muốn đánh giá ngập, cần lựa chọn cách biểu diễn phù hợp với cơ chế gây ngập và dữ liệu có thể thu thập. Có câu hỏi cần mô hình chi tiết, có câu hỏi trước hết cần kiểm tra lại số liệu hoặc sơ đồ hệ thống.
Mô hình cũng có thể giúp tìm hiểu nguyên nhân, vì vậy quá trình nghiên cứu thường phải lặp lại: đặt giả thiết, kiểm tra, sửa cách hiểu rồi tính tiếp. Quan trọng là giữ được mối liên hệ giữa câu hỏi, dữ liệu, phương pháp và kết luận.
Một kết quả tính toán chỉ có ý nghĩa trong những giả thiết và giới hạn của nó. Nếu phương án được chọn thay đổi mạnh khi điều chỉnh một giả thiết chưa chắc chắn, người ra quyết định cần được biết. Trong quy hoạch dài hạn, cũng cần xem giải pháp còn đáp ứng đến đâu dưới các kịch bản tương lai khác nhau.
Trách nhiệm thuộc về cả người giao nhiệm vụ và người lập quy hoạch
Theo tôi, người có vai trò quyết định quy hoạch cần đặt những câu hỏi giúp mở bài toán: vấn đề cấp bách là gì, nhóm nào chịu ảnh hưởng, căn cứ nào xác định mức độ ưu tiên, phương án nào đã được xem xét và vì sao lựa chọn này được đề nghị.
Đồng thời, cần tạo điều kiện để đơn vị tư vấn trình bày những phát hiện chưa phù hợp với dự kiến ban đầu. Nếu một nghiên cứu có căn cứ chỉ ra rằng nên điều chỉnh thứ tự đầu tư, thu hẹp quy mô hoặc dành nguồn lực trước cho vận hành và bảo trì, kết luận ấy cần được xem xét nghiêm túc.
Người lập quy hoạch cũng có trách nhiệm giải thích rõ lập luận chuyên môn. Nếu chỉ đáp ứng mong đợi về một danh mục công trình mà chưa kiểm tra đầy đủ nhu cầu, nguyên nhân và phương án, chúng ta đã bỏ qua một phần quan trọng của công việc.
Quy hoạch phải dẫn được tới hành động. Vì vậy, kết luận cần đi cùng thứ tự ưu tiên, điều kiện thực hiện, nguồn lực, trách nhiệm và cách kiểm tra hiệu quả. Đặt câu hỏi sâu hơn phải giúp quyết định rõ hơn.
Vậy sau quy hoạch cần có gì mới?
Tôi vẫn nghĩ “Sau quy hoạch có gì mới?” là một câu hỏi cần được trả lời. Nhưng câu trả lời nên cho thấy những thay đổi cụ thể:
Chúng ta hiểu thêm điều gì về vấn đề đang gặp? Xác định rõ hơn nguyên nhân nào? Thống nhất được mục tiêu gì? Chọn được phương án nào có căn cứ hơn? Biết việc nào cần làm trước, việc nào chưa nên làm và điều kiện nào phải theo dõi để điều chỉnh?
Nếu một quy hoạch kế thừa công trình đã đề xuất trước đây, cần giải thích điều gì đã được kiểm chứng lại, vì sao công trình chưa thực hiện và lần này có điều kiện gì để triển khai. Nếu đề xuất mới, cần làm rõ lợi ích bổ sung và các đánh đổi. Nếu chưa cần xây thêm, cũng phải chứng minh cách đáp ứng mục tiêu bằng những biện pháp khác.
Để bắt đầu một nhiệm vụ, tôi muốn người làm quy hoạch cùng những người liên quan trả lời bảy câu hỏi:
- Vấn đề cụ thể là gì, ở đâu, khi nào và ảnh hưởng đến ai?
- Bằng chứng nào xác nhận mức độ và nguyên nhân của vấn đề?
- Nếu tiếp tục cách làm hiện tại, tình hình sẽ diễn biến thế nào?
- Chúng ta muốn đạt kết quả gì, trong thời gian nào và đo bằng gì?
- Có những nhóm phương án nào để đạt kết quả ấy?
- Phương án được chọn có chi phí, lợi ích, bất lợi và bất định gì?
- Ai thực hiện, với nguồn lực nào, và khi nào cần xem lại quyết định?
Đó là những câu hỏi cần được trả lời xuyên suốt quá trình lập quy hoạch, với mức độ chi tiết phù hợp với nhiệm vụ.
Sau nhiều năm làm nghề, tôi càng thấy công sức dành cho việc xác định đúng bài toán có thể giúp chúng ta tránh nhiều tính toán và đầu tư chưa cần thiết. Câu hỏi đúng cũng giúp nhận ra công trình thật sự cần làm, vào đúng nơi, đúng thời điểm và với quy mô phù hợp.
Vì thế, trước câu hỏi “Sau quy hoạch có công trình gì mới?”, tôi mong chúng ta dành thời gian trả lời: “Vấn đề nào cần được giải quyết, nguyên nhân đã được hiểu đến đâu và giải pháp dự kiến sẽ tạo ra thay đổi gì?”
Từ đó, mỗi phương án và mỗi công trình mới có được một lý do rõ ràng để lựa chọn.